Vragen en anwoorden over de omgevingswet (FAQ)

Uit de IOV-bijscholingen is een aantal vragen naar voren gekomen, die zijn beantwoord door het ministerie IenW. Voor opmerkingen en vragen kunt u contact opnemen met IenW. Gaandeweg zullen de vragen en antwoorden aangevuld worden.

Aandachtsgebied

 Waarom de beleidsvernieuwing?

De eerste aanleiding voor de beleidsvernieuwing is gelegen in de Omgevingswet. Het motto van deze wet is: 'ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit'. Het motto is vertaald in twee maatschappelijke doelen: (1) Een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden. (2) De fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen. Om deze maatschappelijke doelen te halen zijn er vier verbeterdoelen geformuleerd: (1) De inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht vergroten. (2) De fysieke leefomgeving samenhangend benaderen. (3) De bestuurlijke afwegingsruimte voor de fysieke leefomgeving vergroten. (4) De besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving versnellen en verbeteren. 

Voor de realisatie van deze doelen is het nodig om zo vroeg mogelijk in het proces van voorbereiding van omgevingsplannen tot een integrale bestuurlijke afweging te komen, dus inclusief omgevingsveiligheid. 

De tweede aanleiding was de oproep van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer in 2013 aan het kabinet om het beleid voor omgevingsveiligheid (het omgaan met gevaarlijke stoffen) te vernieuwen. De oproep was om de afweging van omgevingsveiligheid minder te laten bepalen door een abstract risicogetal gerelateerd aan het aantal doden. In plaats daarvan wenste het parlement een bredere en meer betekenisvolle bescherming. In de afweging moeten dan ook andere aspecten zoals het aantal gewonden en de schade aan milieu en economie worden betrokken. Centraal stond daarbij het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting. 

In de huidige regelgeving start het denkproces over omgevingsveiligheid met een per situatie te berekenen en voor bestuurders lastig te interpreteren risicogetal voor dodelijke slachtoffers. Met nieuwe regelgeving start het proces met een direct beschikbare geografische weergave van gebieden rond bepaalde activiteiten met gevaarlijke stoffen. In deze gebieden is bestuurlijke aandacht nodig voor het waarborgen van de veiligheid vanwege een mogelijk incident met brand, explosie of vrijkomende giftige stoffen.

 Wat is de juridische betekenis van een aandachtsgebied?

In artikel 5.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) is de verplichting opgenomen dat in het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente rekening moet worden gehouden met de mogelijkheden voor rampenbestrijding, hulpverlening en zelfredzaamheid. Daarbij gaat het ook om de bescherming van vitale infrastructuur, zoals energiecentrales, drinkwatervoorzieningen en centra voor verwerking en beheer van databestanden.

Bij de aandachtsgebieden gaat het om één van de ramptypes: incidenten met gevaarlijke stoffen. Uitgaande van bepaalde criteria voor warmtestraling, overdruk en concentratie van vrijkomende gevaarlijke stof introduceert het Bkl drie categorieën aandachtsgebieden: een brandaandachtsgebied, een explosieaandachtsgebied en een gifwolkaandachtsgebied. De criteria zijn aangegeven in artikel 5.12 van het Bkl. In een omgevingsplan moet voor gebouwen en locaties binnen een brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebied rekening worden gehouden met de kans op een ramp met veel slachtoffers als rechtstreeks gevolg van een incident bij een activiteit met gevaarlijke stoffen. Het gaat hierbij kort gezegd om gebouwen en locaties waar mensen verblijven. Deze gebouwen en locaties zijn aangewezen in bijlage VI bij het Bkl. De bovengenoemde verplichting voor de gemeente is geregeld in artikel 5.15, eerste lid, van het Bkl.

Het tweede lid van artikel 5.15 bepaalt op welke wijze in ieder geval aan de verplichting uit het eerste lid wordt voldaan. Kort gezegd komt het tweede lid er op neer dat bij het toelaten van de genoemde gebouwen en locaties binnen een aandachtsgebied een bestuurlijk afweging moet plaatsvinden van de te treffen beschermende maatregelen voor personen in die gebouwen en op die locaties. Deze verplichting bestaat ook al op grond van de huidige regelgeving voor externe veiligheid. Omgekeerd moet ook een bestuurlijke afweging plaatsvinden bij het toelaten van een activiteit met gevaarlijke stoffen die een aandachtsgebied met zich meebrengt.

Op de bestuurlijke afweging van maatregelen wordt in het antwoord op de hierna volgende vragen verder ingegaan.

 Welke functie heeft een aandachtsgebied?

Een aandachtsgebied dient er toe om het bevoegd gezag, bij het vaststellen van een omgevingsplan of projectbesluit of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een activiteit met gevaarlijke stoffen, expliciet te laten nadenken over de risico’s en mogelijke effecten van een incident met gevaarlijke stoffen. Vrij vertaald houdt de bestuurlijke afweging binnen een aandachtsgebied in dat met gezond verstand wordt nagedacht over de hoogte van het risico en de mogelijke gevolgen van een incident. Die aandacht moet er toe leiden dat het bevoegd gezag in de omgeving van die activiteit maatregelen afweegt om personen in gebouwen en op locaties in de buitenlucht te beschermen en om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen.

 Hoe vindt de bestuurlijke afweging binnen een aandachtsgebied plaats?

In het algemeen geldt voor het benutten van bestuurlijke afwegingsruimte dat de gemeente rekening houdt met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de direct daarbij betrokken belangen. Verder moet een gemeente bij het benutten van bestuurlijke afwegingsruimte rekening houden met andere bestuursorganen en stemt daarmee af als dat nodig is. Bijvoorbeeld als de gezondheids- en veiligheidsaspecten van een bedrijventerrein over de grenzen van de gemeente reiken. Dan ligt het voor de hand dat gemeenten met elkaar afstemmen bij het opstellen van regels voor het bedrijventerrein.

Omgevingsveiligheid is één van die belangen. Bij de afweging van maatregelen binnen een aandachtsgebied moet het bevoegd gezag de risico’s en het mogelijk effect van een incident betrekken. Het aandachtsgebied begrenst het gebied waar deze afweging voor omgevingsveiligheid moet plaatsvinden. In de motivering van het besluit moet het bevoegd gezag de gemaakte keuzen onderbouwen. Het ligt hierbij voor de hand dat gemeente in het deel van het aandachtsgebied met het hoogste risico meer maatregelen overweegt respectievelijk treft dan in het deel waar de risico’s lager zijn. Het Handboek omgevingsveiligheid van het RIVM biedt hiervoor aanknopingspunten.

 De aandachtsgebieden houden een effectgerichte benadering in. Is het mogelijk om de factor kans te betrekken bij de weging van maatregelen binnen een aandachtsgebied?

De aandachtsgebieden begrenzen het gebied waar zich bij een incident met gevaarlijke stoffen nog levensbedreigende gevolgen voor mensen in gebouwen die aan de standaard bouweisen voldoen kunnen voordoen. De aandachtsgebieden geven daarmee een beeld van de mogelijke gevolgen van een incident. De kansaspecten kunnen meegenomen worden door het bevoegd gezag bij het wegen van de beschermende maatregelen.

 Hoe robuust is het aandachtsgebied voor nieuwe ontwikkelingen?

Gemeenten moeten op grond van de Omgevingswet een omgevingsvisie vaststellen. De omgevingsvisie bevat onder meer de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied. Afhankelijk van de behoefte aan groeiruimte voor activiteiten met gevaarlijke stoffen kan een gemeente in het omgevingsplan een aandachtsgebied toelaten waarmee ruimte wordt gereserveerd voor toekomstige activiteiten met gevaarlijke stoffen. Nieuwe activiteiten of veranderingen van bestaande activiteiten moeten binnen de in het omgevingsplan aangegeven grenzen van het aandachtsgebied blijven. Als dat niet lukt, kan de gemeente overwegen om het omgevingsplan aan te passen.

Het gemeentelijke beleid kan er ook op gericht zijn om het aandachtsgebied op termijn te verkleinen, bijvoorbeeld om daarmee ruimte te scheppen voor grote woningbouwprojecten. In dat geval zal de gemeente bij het vestigingsbeleid op het bedrijventerrein hiermee rekening moeten houden. Bij een verkleining van een aandachtsgebied moeten de rechten van bestaande bedrijven wel gerespecteerd worden.

 Hoe kun je voor een bestaande gebied waarover een aandachtsgebied valt aandachtsgebieden van nieuwe milieubelastende activiteiten uitsluiten?

Via het omgevingsplan (zie ook een eerder antwoord). Net zoals onder het huidig recht kunnen bijvoorbeeld risicocontouren worden uitgesloten. 

 Hoe kun je ruimtelijk omgaan met (gevaarlijke) stoffen die niet onder het EV-beleid vallen. Bijvoorbeeld waterleidingen. Kun je hiervoor ook aandachtsgebieden opnemen?

Nee. Dat zijn dan geen aandachtsgebieden in de zin van Bkl. Wel kun je met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties, zones (=locaties) aanwijzen waar regels gelden die nodig zijn vanwege externe veiligheid.  

 Wanneer treedt het aandachtsgebied in werking?

Zodra de Omgevingswet in werking is getreden, gelden ook de regels over aandachtsgebieden. Daarom is het zo belangrijk dat alle overheden nu al zorg dragen voor een tijdige digitale ontsluiting. Via het Impulsprogramma Omgevingsveiligheid wordt dit financieel mogelijk gemaakt.

Voorschriftengebied en maatregelen

 Wat is de juridische betekenis van het bouwvoorschriftengebied?

Op grond van artikel 5.14, derde lid van het Bkl moet de gemeente in het omgevingsplan in elk geval de locaties in een brand- of explosieaandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten aanwijzen als brand- of explosievoorschriftengebied. Deze aanwijzing betreft zowel benutte als nog niet benutte bebouwingsmogelijkheden voor een zeer kwetsbaar gebouw. De aanvullende bouwtechnische eisen gelden alleen voor nieuwbouw.

Als in een omgevingsplan een (deel van een) brand- of explosieaandachtsgebied is aangewezen als bouwvoorschriftengebied, gelden in dat gebied alleen voor nieuw te bouwen gebouwen aanvullende bouwvoorschriften. Dit volgt uit het eerste lid van artikel 4.1 van het Bbl.

De aanvullende bouwvoorschriften zijn opgenomen in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 van het Bbl. Deze aanvullende bouwvoorschriften zijn geformuleerd als prestatie-eisen die tot doel hebben de gevolgen van een van buiten komende brand of explosie voor personen in een gebouw te beperken. Voor de bescherming tegen gifwolken gelden generieke eisen die onafhankelijk van een aandachtsgebied voor nieuw te bouwen gebouwen gelden.

 Wanneer geldt er een bouwvoorschriftengebied?

Een bouwvoorschriftengebied geldt zodra een (deel van een) brand- of explosieaandachtsgebied in een omgevingsplan is aangewezen als bouwvoorschriftengebied. In het Invoeringsbesluit wordt geregeld hoe wordt omgegaan met een al verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een gebouw of voor een aanvraag van een omgevingsvergunning voordat de aanwijzing in het omgevingsplan heeft plaatsgevonden. Ook zal uit het overgangsrecht in het Invoeringsbesluit duidelijk worden binnen welke termijn de aanwijzing in het omgevingsplan voor locaties waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten moet plaatsvinden.

 Welke functie heeft een bouwvoorschriftengebied?

Een bouwvoorschriftengebied dient er toe om de gebruikers van gebouwen aanvullende bescherming te bieden tegen de gevolgen van een van buiten komende brand of explosie. 

Door de verplichte aanwijzing in het omgevingsplan van locaties binnen een brand- of explosieaandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten als brandvoorschriftengebied respectievelijk explosievoorschriftengebied, worden gebruikers van nieuwe zeer kwetsbare gebouwen beschermd tegen een van buiten komende brand of explosie waar een gevaarlijke stof bij betrokken is. Bij een zich ontwikkelend incident met brand of explosie wordt gebruikers van zeer kwetsbare gebouwen een vergelijkbaar handelingsperspectief geboden met dat van zelfredzame personen. Deze kunnen immers een gebouw ontvluchten en binnen een half uur op veilige afstand zijn. Voor een ziekenhuis kan deze ontruimingstijd oplopen tot meer dan 24 uur. Daarom moeten locaties voor zeer kwetsbare gebouwen die binnen een aandachtsgebied liggen altijd in het omgevingsplan worden aangewezen als bouwvoorschriftengebied.

Deze omgevingsmaatregel kan daarnaast ook worden overwogen voor een beperkt kwetsbaar of kwetsbaar gebouw binnen een risicogebied externe veiligheid, als bedoeld in artikel 5.16 van het Bkl. Hier is het risico immers veel hoger door de ligging tussen bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken. 

Het nut en de noodzaak van de aanwijzing van een voorschriftengebied dienen, vanwege de relatief hoge kosten, goed te worden onderbouwd. De aanwijzing van het bouwvoorschriftengebied kan reden zijn om nieuwbouw buiten dit gebied te laten plaatsvinden. Omgekeerd kan de aanwijzing in een groeikern worden toegepast om de risico’s van bouw dichter bij de risicobron aanvaardbaar te maken.

 Hoe vindt de bestuurlijke afweging plaats?

Op grond van het derde lid van artikel 5.14 kan de gemeente besluiten om een deel van het aandachtsgebied niet aan te wijzen als bouwvoorschriftengebied. Deze bevoegdheid geldt niet voor locaties in het omgevingsplan waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten. Hier is de verplichting tot aanwijzing van het bouwvoorschriftengebied in het omgevingsplan dwingend en heeft de gemeente geen afwegingsruimte.

De reden dat voor de aanwijzing een besluit nodig is (het omgevingsplan) ligt in het feit dat de gemaakte afweging door de rechter in beroep getoetst kan worden. Op deze wijze kunnen burgers en bedrijven invloed uitoefenen om hun eigen belangen te beschermen; dat belang kan óók de instandhouding van het bouwvoorschriftengebied zijn.

Bij de afweging om (niet) tot aanwijzing van een bouwvoorschriftengebied over te gaan kunnen de hoogte van het risico dat de activiteit veroorzaakt en de evenredigheid van kosten en baten een rol spelen. In de Handreiking omgevingsveiligheid van het RIVM wordt op het nut en de noodzaak van het treffen van aanvullende bouwtechnische maatregelen ingegaan.

 Om welke bouwvoorschriften gaat het? Hoe kan de gemeente gelijkwaardige maatregelen borgen in het omgevingsplan.

De aanvullende bouwvoorschriften zijn opgenomen in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 van het Bbl. Voor het brandvoorschriftengebied is voorgeschreven dat het gebouw gedurende tenminste 60 minuten brandwerend is voor een brandbelasting van buiten naar binnen en dat er vluchtroutes zijn in de richting tegengesteld aan de brandhaard. Voor het explosievoorschriftengebied wordt beglazing voorgeschreven om scherfwerking naar binnen bij een explosie van buitenaf te voorkomen. 

Als algemene regels over een activiteit - bijvoorbeeld een bouwactiviteit of een milieubelastende activiteit - voorschrijven dat een maatregel moet worden getroffen, kan op aanvraag toestemming worden verleend om, in plaats daarvan, een gelijkwaardige maatregel te treffen. Met de gelijkwaardige maatregel moet ten minste hetzelfde resultaat worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Dit is geregeld in artikel 4.7 van de Omgevingswet.

Met de bepaling over gelijkwaardigheid in de Omgevingswet is beoogd ruimte te bieden voor het toepassen van innovatieve oplossingen. Het hoeft bij alternatieve oplossingen voor bouwmaatregelen niet noodzakelijkerwijs te gaan om voorzieningen aan het gebouw zelf. Gelijkwaardige maatregelen kunnen ook betrekking hebben op het gebied tussen de risicobron en de kwetsbare omgeving of om andersoortige beschermende maatregelen dan bouwkundige maatregelen. Een voorbeeld van een andere dan een bouwkundige maatregel is het toepassen van venstertijden voor de bevoorrading van een activiteit met gevaarlijke stoffen. Door bijvoorbeeld een tankstation ’s nachts met brandstoffen te bevoorraden, lopen de gebruikers van een nabijgelegen kinderdagverblijf dat overdag wordt gebruikt geen gevaar. Ook de natuurlijke gesteldheid van het gebied of de aanwezigheid van hoge bebouwing tussen een risicobron en een kwetsbaar of zeer kwetsbaar gebouw kan er toe leiden dat wordt afgezien van de aanwijzing van de locatie voor het kwetsbare of zeer kwetsbare gebouw als bouwvoorschriftengebied. Het is van belang er op te wijzen dat de afweging van bouwkundige maatregelen niet op zichzelf staat maar steeds moet worden betrokken bij de bredere bestuurlijke afweging van beschermende maatregelen binnen een aandachtsgebied. Zo is het wenselijk dat ook bij de aanwezigheid van tussengelegen bebouwing maatregelen op het gebied van risicocommunicatie, vlucht- en schuilmogelijkheden voor minder zelfredzame personen en de mogelijkheden voor hulpverlening en rampbestrijding worden meegewogen.

 De aanwijzing van een bouwvoorschriftengebied is gekoppeld aan de risicovolle activiteit en aan de in dit gebied toegelaten gebouwen en locaties. Hoe werken wijzigingen van het gebruik door in het omgevingsplan?

Als een bestaand beperkt kwetsbaar of kwetsbaar gebouw door functiewijziging een zeer kwetsbaar gebouw wordt (bijvoorbeeld als een flat in plaats van een woonfunctie een gezondheidsfunctie met een bedgebied krijgt), zal de extra bescherming voor de bewoners en gebruikers op een andere wijze inhoud moeten krijgen dan door het toepassen van aanvullende bouwvoorschriften. De aanvullende bouwvoorschriften uit het Bbl gelden immers alleen voor nieuwbouw. Met het oog op het nieuwe gebruik van het gebouw zal de betreffende locatie wel moeten worden aangewezen als bouwvoorschriftengebied.

 Om welke omgevingsmaatregelen gaat het? Hoe kan de gemeente deze omgevingsmaatregelen borgen in het omgevingsplan?

De gereedschapskist met mogelijke beschermende omgevingsmaatregelen is beschreven in Het Handboek omgevingsveiligheid van het RIVM. Deze gereedschapskist bevat onder meer het overwegen van alternatieve locaties, het beperken van de bevolkingsdichtheid en mogelijke fysieke omgevingsmaatregelen. Een nieuwe omgevingsmaatregel betreft aanvullende bouwtechnische maatregelen voor nieuwe gebouwen (zie Het brand- en explosievoorschriftengebied).

In het omgevingsplan kunnen specifieke regels worden opgenomen die de aanleg en instandhouding van een beschermende voorziening op een bepaalde locatie waarborgen. Dit volgt uit artikel 4.1 van de Omgevingswet. In dat artikel is bepaald dat in het omgevingsplan –met het oog op de doelen van de wet – regels kunnen worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving.

 Hoe borg je een omgevingsmaatregel?

Toelichting: Bijvoorbeeld als je de eerste lijn bebouwing explosiebescherming voor de tweede wilt laten zijn en na 10 jaar wordt die eerste lijn gesloopt? Wat dan? Idem voor een aarden wal, greppel enz.

In een omgevingsplan kunnen regels worden opgenomen over omgevingsmaatregelen en de instandhouding daarvan. Dat zijn dus ook positieve verplichtingen (instandhouding, etc.).  

 Kun je het toepassen van venstertijden of andere bronmaatregelen ook regelen in een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit (buitenplans)? Of toch beter in de omgevingsvergunning?

Onder het huidig recht worden venstertijden al in de omgevingsvergunning mba of via het ruimtelijk spoor geregeld. Die praktijk kan onder de Omgevingswet worden voortgezet. Als er geen sprake is van vergunningplicht (bijvoorbeeld bij LPG tankstations) kunnen venstertijden ook in het omgevingsplan worden opgenomen.

Kwetsbaarheid, nieuwbouw en functiewijziging

 Zijn de lijsten van (beperkt, zeer) kwetsbare gebouwen en locaties limitatief?

Opsomming is limitatief: “2. Beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties zijn de gebouwen en locaties, bedoeld in bijlage VI.” (er staat niet ‘in ieder geval’, ‘zoals’, o.i.d.). Sommige categorieën zijn wel vrij algemeen beschreven (en die kun je als planwetgever dus nader invullen). Voor de goede orde: de in het Bkl geregelde instructieregels voor externe veiligheid zijn minimum voorschriften. Het staat een gemeente vrij beperkt kwetsbare gebouwen te behandelen als kwetsbare gebouwen (dus niet binnen de PR10-6 contour toe te laten of onder voorwaarden toe te laten in het omgevingsplan.

 Vitale infrastructuur is nu een beperkt kwetsbaar object. Is dat straks een beperkt kwetsbaar gebouw/locatie?

Vitale infrastructuur is niet opgenomen in bijlage VI bij het Bkl. Het belang van bescherming van deze functies zal via art. 5.2 Bkl moeten worden geborgd. Daarnaast kan vitale infrastructuur in voorkomende gevallen profiteren van omgevingsmaatregelen die op grond van artikel 5.15 worden getroffen ter bescherming van personen in een aandachtsgebied.

 Hoe moet omgegaan worden met het begrip ‘celfunctie’?

Toelichting: Toets je t.o.v. alleen de cel of t.o.v. het hele gebouw? Vb. Een cel in een politiebureau of op de pier op Schiphol.

Antwoord: Zie bijlage VI: ‘alleen voor zover het gaat om die gebruiksfunctie’.

 Wat wordt verstaan onder nieuwbouw?

Naast de gebruikelijke betekenis van nieuwbouw, is er ook sprake van nieuwbouw als het vorige bouwwerk met uitzondering van de gehele of gedeeltelijke fundering is gesloopt. Dit volgt uit het tweede lid van artikel 4.1 van het Bbl.

Bij functiewijziging of verbouw van een bestaand gebouw (bijvoorbeeld een kantoorpand waarin appartementen worden gebouwd) is geen sprake van nieuwbouw in de zin van het Bbl.

Voor bebouwingsmogelijkheden die voorafgaand aan de aanwijzing van het voorschriftengebied in het bestemmingsplan bestonden en waarvan nog geen gebruik is gemaakt, moet het overgangsrecht uitsluitsel geven. Dit overgangsrecht wordt geregeld in het Invoeringsbesluit.

Als in een omgevingsplan een (deel van een) brand- of explosieaandachtsgebied is aangewezen als bouwvoorschriftengebied, gelden aanvullende bouwvoorschriften voor nieuwbouw na de aanwijzing van een bouwvoorschriftengebied.

 Als een gebouw van functie wijzigt van kwetsbaar naar zeer kwetsbaar, welke mogelijkheden heb je dan als gemeente eventueel om dit tegen te gaan en hoe werkt dit in de praktijk?

Als een bestaand gebouw door functiewijziging een zeer kwetsbaar gebouw wordt is dit geen nieuwbouwsituatie zoals bedoeld in het Bbl. Alleen als hierover iets in het omgevingsplan wordt opgenomen kan dit tegen worden gegaan.

Risicogebied externe veiligheid

 Wat is de status van veiligheidscontouren die al zijn vastgesteld op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt?

Hierbij moeten twee situaties worden onderscheiden: 1) een veiligheidscontour is vastgelegd in een afzonderlijk, onherroepelijk besluit; 2) een veiligheidscontour is vastgelegd in een bestemmingsplan. Artikel 8.2.7 (veiligheidscontour) van het Invoeringsbesluit regelt de tweede situatie. Artikel 8.2.7 luidt:
1. Als een veiligheidscontour als bedoeld in artikel 14 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen is vastgelegd in een onherroepelijk besluit, geldt dat besluit als deel van het omgevingsplan als bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet.
2. De beoordelingsregels, bedoeld in artikel 10 van het Besluit externe veiligheid inrichtingen, zoals dat artikel luidde voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijven op een veiligheidscontour van toepassing tot:
a. het omgevingsplan onherroepelijk voorziet in een risicogebied externe veiligheid; of
b. het bevoegd gezag besluit om de veiligheidscontour niet als risicogebied externe veiligheid vast te leggen in het omgevingsplan.

Een veiligheidscontour die in een apart besluit is vastgesteld geldt daarmee als onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan totdat het risicogebied in het definitieve omgevingsplan is aangewezen (uiterlijk 1 januari 2029) of totdat het bevoegd gezag besluit de veiligheidscontour niet aan te wijzen als risicogebied in het omgevingsplan. In het laatste geval kan dat moment ook na 1 januari 2029 liggen. 2) een veiligheidscontour is in het bestemmingsplan vastgelegd. In dat geval is de veiligheidscontour op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt krachtens het algemene overgangsrecht onderdeel van het tijdelijk deel van het omgevingsplan. Gedurende de overgangsfase (tot 1 januari 2029) moet(en) de betrokken gemeente(n) bezien of omzetting van de veiligheidscontour/ aanwijzing van een risicogebied in het omgevingsplan wenselijk is.

 Kan de provincie de omgevingsvergunning van een Seveso-inrichting verlenen en de gemeente opdragen het risicogebied aan te passen?

Toelichting: Voorbeeld: gemeente wijst een risicogebied aan in het omgevingsplan. Provincie beschikt op vergunningaanvraag voor een Seveso-inrichting in dat gebied. Deze inrichting heeft een 10-6-contour die buiten de grens van het risicogebied ligt. De provincie beschikt ook over de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Dus de provincie kan de omgevingsvergunning verlenen en de gemeente opdragen het risicogebied aan te passen? Waarbij de gemeente alleen adviesrecht heeft en geen instemmingsrecht.

Antwoord: De provincie kan de gemeente overrulen door middel van het verlenen van de vergunning. De gemeente heeft adviesrecht en geen instemmingsrecht. Binnen vijf jaar moet het Omgevingsplan daar dan op zijn aangepast. Provincie moet haar besluit wel goed motiveren. Deze casus is een goed voorbeeld van de gevallen waarin de in artikel 2.2 van de Omgevingswet geregelde verplichting tot samenwerking en afstemming van belang is.

 Biedt het instrumentarium onder de Omgevingswet een mogelijkheid voor de provincie om risicogebieden aan te wijzen?
Toelichting: Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, vervalt het instrument veiligheidscontour. In plaats daarvoor komen risicogebieden. De risicogebieden worden vastgelegd in omgevingsplannen. Het bevoegd gezag voor het aanwijzen van een risicogebied lijkt daarmee volledig bij de gemeente te komen liggen. Tegelijkertijd blijven provincies, ook in de situatie onder de Omgevingswet, het bevoegd gezag voor Brzo-bedrijven. Biedt het instrumentarium onder de Omgevingswet een mogelijkheid voor de provincie om risicogebieden aan te wijzen?
Antwoord: Provincies kunnen geen risicogebieden aanwijzen. Dat kunnen alleen gemeenten in het omgevingsplan. Wel is het mogelijk dat provinciale staten in de omgevingsverordening instructieregels opneemt over risicogebieden.
 Kun je ook een risicogebied rondom één bedrijf aanwijzen of moet er sprake zijn van een cluster van bedrijven?

Risicogebieden kunnen worden aangewezen rond risicovolle activiteiten als bedoeld in bijlage VII, onder E, onder 3 tot en met 5.2, 6 tot en met 9 en 11 tot en met 13. Voor enkel andere risicovolle activiteiten is aanwijzing niet mogelijk; natuurlijk mogen die activiteiten wel binnen een risicogebied gelegen zijn.

In artikel 5.16 wordt gesproken van binnen het risicogebied toegelaten activiteiten (meervoud). De nota van toelichting bij artikel 5.16 Bkl sluit daarbij aan en gaat er van uit dat binnen een risicogebied externe veiligheid meer bedrijven met (verhoogde) veiligheidsrisico’s zullen zijn gegroepeerd. De clustering van bedrijven binnen een risicogebied biedt de in de nota van toelichting beschreven schaalvoordelen. Dat is dus anders dan het huidig recht, waarbij een risicocontour om één risicovolle inrichting mogelijk is (en ook in de praktijk is toegepast).

Milieubelastende activiteiten

 Kan de provincie een vergunning (Seveso) verlenen, als het groepsrisico hoger is dan volgens omgevingsplan is toegestaan?

Toelichting: Als de gemeente als beoordelingsregel voor een vergunningaanvraag voor een omgevingsplanactiviteit (niet zijnde een buitenplanse omgevingsplanactiviteit) voor een bepaalde locatie heeft opgenomen dat het groepsrisico ten hoogste 1 maal de oriënterende waarde mag bedragen en de provincie beslist op een vergunningaanvraag (Seveso) voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit met een groepsrisico van 1.3 maal de oriëntatiewaarde, kan de provincie dan de vergunning gewoon verlenen? En de gemeente heeft alleen adviesrecht? 

Antwoord: Klopt. Mits de grenzen van art. 2.1, 2.2 en 2.3 Ow in acht worden genomen. De instructieregels uit hoofdstuk 5 Bkl over externe veiligheid gelden in dat geval als beoordelingsregel voor de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een provinciale buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Binnen dat beoordelingskader heeft de provincie dan de mogelijkheid om 1,3*ow toe te staan. Hierbij moet wel gemotiveerd worden dat is voldaan aan het vereiste van een evenwichtige toedeling van de functies aan locaties.
Het omgevingsplan zal dan ook een rol spelen bij de beoordeling van de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een MBA (art. 8.9, derde lid, Bkl). Maar die doorwerking is een ‘rekening houden met’.

 Hoe werkt de “Brzo-toets" (aan drempelwaarden Sevesorichtlijn) als losse activiteiten worden vergund. Hoe bepaal je dan wat de inrichting is?

“Brzo 2015-inrichtingen” worden onder de Omgevingswet als milieubelastende activiteit aangemerkt, te weten als "het exploiteren van een Seveso-inrichting”. Het begrip Seveso-inrichting is gedefinieerd in Bijlage I bij het Bal: Seveso-inrichting: volledig door degene die de Seveso-inrichting exploiteert beheerde locatie, waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in een of meer Seveso-installaties, met inbegrip van:
a. gemeenschappelijke of bijbehorende infrastructuur of activiteiten; en
b. activiteiten die met het exploiteren van de Seveso-inrichting rechtstreeks samenhangen, in technisch verband staan en de kans op en de gevolgen van een zwaar ongeval kunnen vergroten, waarbij wordt verstaan onder:
gevaarlijke stoffen: gevaarlijke stoffen als bedoeld in artikel 3, tiende lid, van de Seveso-richtlijn; en
aanwezig zijn van gevaarlijke stoffen: werkelijke of verwachte aanwezigheid van gevaarlijke stoffen of van gevaarlijke stoffen waarvan redelijkerwijs kan worden voorzien dat ze kunnen ontstaan bij verlies van controle over de processen, in een hoeveelheid van ten minste de drempelwaarde, bedoeld in bijlage I, deel 1, of deel 2, bij de Seveso-richtlijn, met inachtneming van de aantekeningen bij die bijlage;
Seveso-installatie: technische eenheid binnen een Seveso-inrichting, waarin een gevaarlijke stof als bedoeld in artikel 3, tiende lid, van de Seveso-richtlijn wordt gemaakt, gebruikt, verwerkt of opgeslagen, met inbegrip van de uitrusting, leidingen, machines, gereedschappen, private spoorwegemplacementen, laadkades, loskades, aanlegsteigers, pieren, depots of andere constructies die nodig zijn voor de werking daarvan.

 Als iemand vergunning vraagt voor meer milieubelastende activiteiten, beoordelen we dan de PR contour van beide activiteiten apart?

Toelichting: Als iemand vergunning vraagt voor twee (of meer) milieubelastende activiteiten (bv propaan 60 m3 bovengronds en een PGS15 > 10 ton, dus geen BRZO). Beoordelen we dan de PR-contour van beide activiteiten apart of maken we zoals nu een QRA met één contour? De contour per activiteit is immers verschillend van de gecumuleerde contour. 

Antwoord: Het Bkl kent geen regeling voor cumulatie van risico’s van afzonderlijke MBA’s. In de huidige wetgeving is dit verdisconteerd in de norm (PR10-6). Of dit voor de overgang van inrichting naar activiteit onder de Ow nog aandacht behoeft, is de vraag.

Het exploiteren van een Seveso-inrichting is één milieubelastende activiteit. Hierbij worden de risico’s van alle installaties dus gecumuleerd. Bij andere MBA wordt dit per activiteit berekend en wordt er niet gecumuleerd. Op dit moment bepaal je per inrichting één PR 10-6 contour, die kan bestaan uit meerdere onderdelen, vanwege meerdere activiteiten op de inrichting (dus meerdere PR 10-6 cirkels per inrichting zijn mogelijk). Straks ga je naar aanwijzing van activiteiten toe en dan bepaal je per activiteit de PR-contour (en eventueel een aandachtsgebied). Zolang sprake is van een Seveso-inrichting heeft dat geen gevolgen, maar voor andere dan Seveso-inichtingen/activiteiten waar je de PR-contouren moet berekenen kan dat anders zijn. Het exploiteren van een Seveso-inrichting is een milieubelastende activiteit, inclusief alles wat daarmee functioneel samenhangt (art. 3.50 en 3.51 Bal). Het begrip Seveso-inrichting is gedefinieerd in bijlage I bij het Bal (let op: aangepast bij Invoeringsbesluit, gebruik dus de Voorjaarsversie):

Seveso-inrichting: volledig door degene die de Seveso-inrichting exploiteert beheerde locatie, waar gevaarlijke stoffen aanwezig zijn in een of meer Seveso-installaties, met inbegrip van:
a. gemeenschappelijke of bijbehorende infrastructuur of activiteiten; en
b. activiteiten die met het exploiteren van de Seveso-inrichting rechtstreeks samenhangen, in technisch verband staan en de kans op en de gevolgen van een zwaar ongeval kunnen vergroten, waarbij wordt verstaan onder:
gevaarlijke stoffen: gevaarlijke stoffen als bedoeld in artikel 3, tiende lid, van de Seveso-richtlijn; en
aanwezig zijn van gevaarlijke stoffen: werkelijke of verwachte aanwezigheid van gevaarlijke stoffen of van gevaarlijke stoffen waarvan redelijkerwijs kan worden voorzien dat ze kunnen ontstaan bij verlies van controle over de processen, in een hoeveelheid van ten minste de drempelwaarde, bedoeld in bijlage I, deel 1, of deel 2, bij de Seveso-richtlijn, met inachtneming van de aantekeningen bij die bijlage;
Seveso-installatie: technische eenheid binnen een Seveso-inrichting, waarin een gevaarlijke stof als bedoeld in artikel 3, tiende lid, van de Seveso-richtlijn wordt gemaakt, gebruikt, verwerkt of opgeslagen, met inbegrip van de uitrusting, leidingen, machines, gereedschappen, private spoorwegemplacementen, laadkades, loskades, aanlegsteigers, pieren, depots of andere constructies die nodig zijn voor de werking daarvan;

Voor een Seveso-inrichting moeten de risico’s worden berekend (bijlage VII, onderdeel E, onder 6, Bkl). Voor de berekening gelden de regels die in de Omgevingsregeling (Invoeringsregeling, artikelen 8.5 en 8.7 voor omgevingsplannen en artikel 9.2 voor omgevingsvergunningen MBA) zijn opgenomen. Voor andere activiteiten dan het exploiteren van een Seveso-inrichting geldt dat bij een aanvraag om een omgevingsvergunning MBA, een omgevingsvergunning voor een OPA en het vaststellen van een omgevingsplan de toelaatbaarheid van iedere afzonderlijke in het Bal aangewezen activiteit beoordeeld moet worden aan de hand van de (in het Bal of in bijlage VII bij het Bkl) vastgestelde vaste of te berekenen afstand voor het plaatsgebonden risico en, voor zover van toepassing, de (in bijlage VII bij het Bkl) vastgestelde of te berekenen afstand voor het aandachtsgebied.

 Klopt het dat het aandachtsgebied voor PGS15 > 10 ton berekend moeten worden? Zo ja, waarom is dit niet vermeld in Bijlage VII?

In het BKL bijlage VII onder B, onder 3, staan afstanden voor het plaatsgebonden risico vermeld voor het opslaan van gevaarlijke stoffen in verpakking in hoeveelheden van meer dan 10.000 kg, voor zover het gaat om opslagpaatsen van ten hoogste 2500 m2 en stoffen met het in tabel B.3 vermelde maximale stikstofgehalte en blussysteem. Voor deze categorie werd het vooralsog niet nodig geacht aandachtsgebieden te bepalen.  Voor het opslaan van gevaarlijke stoffen onder de condities vermeld in bijlage VII, onder E, onder 5, moeten zowel het plaatsgebonden risico als het aandachtsgebied worden berekend. Het ligt in de bedoeling om bij de eerstvolgende wijziging van het Bkl te bezien of voor de eerstgenoemde categorie brandaandachtsgebieden (met een vaste afstand) moeten gelden.

 Hoe moet worden omgegaan met een ontsteking op de ‘inrichtingsgrens’ in het geval van een explosie-aandachtsgebied voor niet-Seveso inrichtingen?

In bijlage VII bij het Bkl is voor activiteiten met vaste afstanden voor het aandachtsgebied aangegeven vanaf waar de aandachtsgebieden moeten worden bepaald. De in de Omgevingsregeling voorgeschreven rekenvoorschriften, opgenomen in het Handboek Omgevingsveiligheid van het RIVM, bevatten de uitgangspunten voor activiteiten waarvoor het aandachtsgebied berekend moet worden..

 Hoe bepaal je de ‘begrenzing van de locatie van de activiteit? Moet dat onderdeel zijn van de vergunningaanvraag? Waar wordt dat geregeld?

Wanneer regels in het omgevingsplan op een bepaalde locatie moeten gelden, zullen die locaties ook geometrisch moeten worden begrensd. Of uit de regel moet zelf blijken dat deze binnen een bepaald gebied gelden.  

 Welke scenario’s worden meegenomen bij het rekentechnisch bepalen van de aandachtsgebieden voor activiteiten met externe veiligheidsrisico’s?

Dit volgt uit het rekenvoorschrift en de stappenplannen uit het Handboek Omgevingsveiligheid. Meer informatie is te vinden via de website van het RIVM.

Vervoer gevaarlijke stoffen

 Wijst de minister de gebieden waar nu een PAG is, aan als voorschriftengebied?

Aanvullende vragen: Wordt dat van rijkswege in het eerste omgevingsplan gedaan? Kan een bevoegd gezag daarna het voorschriftengebied op die plaats weer uitzetten? 

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet gelden de huidige PAG's bij het basisnet als brandvoorschriftengebied. Dit volgt uit artikel 2.24 van de Invoeringsregeling: daar wordt voor de rechtstreeks - op grond van de Omgevingsregeling - geldende brandvoorschriftengebieden bij het basisnet verwezen naar de aandachtsgebieden bij wegen en spoorwegen waarvoor in bijlage I, kolom 5 respectievelijk bijlage II, kolom 7 bij de Regeling basisnet is aangegeven dat deze aandachtsgebieden gelden als brandvoorschriftengebied. Deze brandvoorschriftengebieden gelden vooralsnog van rechtswege, dus zonder aanwijzing in het omgevingsplan (zoals dat ook onder het huidige recht het geval is). De afstand voor het brandaandachtsgebied staat in bijlage VII, onder C, van het Bkl.

 Komt langs alle spoorwegen een brandaandachtsgebied/explosieaandachtsgebied?

Toelichting: Alle hoofdspoorwegen horen immers tot het basisnet? Dus ook langs de HSL lijn een brandaandachtsgebied? 

Voor het basisnet zijn de afstanden voor het brand- en explosieaandachtsgebied vastgelegd in bijlage VII, onder C, van het Bkl. Voor het brandaandachtsgebied is dat 30 m en voor het explosieaandachtsgebied 200 m. De artikelen 2.23 en 2.24 van de Invoeringsregeling verwijzen voor de aanwijzing van brand- en exposieaandachtsgebieden voor wegen en spoorwegen die behoren tot het basisnet respectievelijk de aanwijzing van brandvoorschriftengebieden bij het basisnet naar bijlage I en bijlage II van de Regeling basisnet. De locaties waar nu sprake is van een PAG gelden rechtstreeks als brandvoorschriftengebied. Hier kan de gemeente niet van afwijken. Deze rechtstreeks geldende brandvoorschriftengebieden vormen een uitzondering op de regel dat een voorschriftengebied pas geldt na aanwijzing in het omgevingsplan (zie art. 5.14, vijfde lid, Bkl). Overwogen wordt om deze uitzondering op de hoofdregel te schrappen bij een komende wijziging van het Bkl.

 Hoe om te gaan met vervoer gevaarlijke stoffen op gemeentelijk/provinciaal niveau in relatie tot aandachtsgebieden en voorschriftengebieden?

Lokale wegen met gevaarlijke stoffen hebben geen aandachtsgebied/ voorschriftengebied. Deze zijn niet opgenomen als activiteit in bijlage VII van Bkl. Aangezien geen sprake is van een wettelijk aandachtsgebied is het niet mogelijk een voorschriftengebied aan te wijzen. Wel kunnen langs de routering gevaarlijke stoffen omgevingsmaatregelen worden opgenomen in het omgevingsplan als ware het een aandachtsgebied.

 Kunnen/moeten gemeenten straks nog een route gevaarlijke stoffen vaststellen?

Ja, aan de Wvgs verandert niets.

Data en informatie

 Waar worden de aandachtsgebieden zichtbaar?

Aandachtsgebieden worden zichtbaar gemaakt in het Register externe veiligheidsrisico’s (REV). Dit register is voor iedereen toegankelijk. Dit volgt uit artikel 10.8 van het Bkl. Zo kan een burger of initiatiefnemer straks in het digitale omgevingsplan zien waar in de gemeente activiteiten met externe veiligheidsrisico’s zijn en tot waar de daaraan verbonden aandachtsgebieden liggen.

 Wie gaat de aandachtsgebieden digitaal vastleggen?

In de artikelen 10.1 tot en met 10.7 van het Bkl is geregeld welke bestuursorganen gegevens over externe veiligheidsrisico’s moeten verzamelen. Bij deze gegevens gaat het onder meer over aandachtsgebieden van een activiteit met gevaarlijke stoffen. In de Omgevingsregeling worden regels gesteld over het verstrekken van deze gegevens aan het register externe veiligheidsrisico’s.Voor het basisnet vervoer gevaarlijke stoffen en de buisleidingen met gevaarlijke stoffen is dit een verantwoordelijkheid van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Voor Seveso- inrichtingen (BRZO bedrijven) biedt het Rijk medeoverheden de helpende hand bij de digitale ontsluiting van de aandachtsgebieden. Voor de digitale ontsluiting van aandachtsgebieden voor de overige bedrijven die omgaan met gevaarlijke stoffen staan de gemeenten aan de lat.

 Waar staat dat de aandachtsgebieden digitaal vastgelegd moeten worden?

Toelichting: In artikel 10.1 t/m 10.7 van het Bkl vind ik alleen dat de PR-contouren aangeleverd moeten worden aan het Register externe veiligheidsrisico’s. Maar niks over het aanleveren van informatie over de aandachtsgebieden. Waar is dat nu geregeld? Komt dat nog in de Omgevingsregeling? Zo ja waar dan? 

Antwoord: Gegevens over aandachtsgebieden moeten ook worden verzameld (zie bijv. art. 10.3 Bkl). De aanlevering aan het register is geregeld in het Omgevingsbesluit en in het overgangsrecht van het Invoeringsbesluit.

 Wie regelt dat de vaste afstanden die gelden voor de categoriale inrichtingen in het Register Externe veiligheid terecht komen?

Het bevoegd gezag; zie ook de antwoorden hiervóór.

 Komt het hele aandachtsgebied in het Register Externe veiligheid of alleen de 1500 meter in het geval van een situatie waarop het afkapcriterium van toepassing is?

Het gaat in ieder geval om het berekende aandachtsgebied. Dat wordt via de Atlas Leefomgeving ontsloten voor de burger. De onderliggende informatie is raadpleegbaar voor bestuurders en de professionele gebruiker. Denkbaar is dat het op 1500 meter afgekapte gebied voor bestuurders en de professionele gebruiker raadpleegbaar worden gemaakt.

 Waar wordt het bouwvoorschriftengebied zichtbaar?

De geometrische begrenzing van een brand- of explosie voorschriftengebied wordt op grond van het vierde lid van artikel 5.14 Bkl in het omgevingsplan vastgelegd. In het geval van een projectbesluit kan het Rijk of de provincie (een deel van) het aandachtsgebied aanwijzen als brand- of explosievoorschriftengebied.

 Wie gaat het bouwvoorschriftengebied digitaal vastleggen?

De gemeente legt de bouwvoorschriftengebieden digitaal vast in het omgevingsplan.

Overig

 Zijn er sancties als niet wordt voldaan aan een omgevingsplan en niet wordt gehandhaafd? Zo ja, welke?

Tegen overtreding van de regels in het omgevingsplan kan handhavend worden opgetreden. Daarnaast staat het een ieder vrij om een handhavingsverzoek in te dienen bij vermeende overtreding van die regels. Wanneer stelselmatig niet wordt gehandhaafd, kan strijdigheid ontstaan met de bepalingen uit hoofdstuk 18 van de Omgevingswet en kan het taakverwaarlozingsinstrumentarium worden ingezet.