Thema's

Vraag:
"Is er een weigeringsgrond als bv een seveso bedrijf zich wil vestigen op een industrieterrein. Het tijdelijk omgevingsplan (of al omgevingsplan) staat dit niet in de weg. Het seveso bedrijf krijgt een explosieaandachtsgebied en gifwolkaandachtsgebied. Deze komt over een zeer kwetsbaar gebouw te liggen. Kan deze aanvraag dan geweigerd worden en zo ja op basis waarvan? Als hier geen weigeringsgrondslag voor is in het Bkl of Bal hoe kan de provincie/gemeente borgen dat deze alsnog geweigerd kan worden."

Antwoord:
Die aanvraag zou inderdaad geweigerd kunnen worden op grond van de beoordelingsregels uit artikel 8.10a van het Bkl.
De NvT bij dit artikel geeft ook aan:
De beoordeling op grond van artikel 8.10a Bkl kan ertoe leiden dat de omgevingsvergunning voor de milieubelastende activiteit wordt geweigerd. Dit kan het geval zijn als sprake is van activiteiten die effecten kunnen veroorzaken van een zodanige aard en omvang dat maatregelen niet of onvoldoende effectief zijn om de gevolgen voor de omgeving te beperken. [...] De afweegfunctie van het aandachtsgebied sluit geenszins uit dat de beoordeling van de aanvraag ertoe leidt dat de omgevingsvergunning wordt geweigerd, bijvoorbeeld als de gemeente als bevoegd gezag voor de vergunning een gebiedsgericht beleid voert waarin prioriteit wordt gegeven aan de komst van een nieuwe woonwijk of de verdere ontwikkeling van (zeer) kwetsbare gebouwen en locaties en een uitwaartse groei van het aandachtsgebied of een nieuw aandachtsgebied met dat beleid in strijd is.

Overigens is in zo'n geval, waarin een zeer kwetsbaar gebouw dichtbij een Seveso-bedrijf is toegelaten, ook de vraag of een gemeente voldoet aan een evenwichtige toedeling van functies in het omgevingsplan. Hier zou dus ook een wijziging van het omgevingsplan aan de orde kunnen zijn.

Vraag:
"In opdracht van de provincie Noord-Brabant zijn we bezig met het ontwikkelen van een stappenplan voldoende bescherming. Het doel is om dit stappenplan voor te dragen aan de Brabantse gemeenten om een handvat te geven om te komen tot voldoende bescherming bij nieuwe ontwikkelingen.
Aanvullende info:
Het bevoegd gezag mag gebouwen en locaties toelaten in aandachtsgebieden. Als dit gebeurt, moet je - conform artikel 5.15 van het Besluit kwaliteit leefomgeving - aantonen dat er voldoende maatregelen getroffen zijn om de personen in die gebouwen en locaties te beschermen. Hoe kom je tot voldoende bescherming? Welke maatregelen kun je treffen en hoe maak je de afweging welke maatregelen je moet/wil treffen? De Provincie Noord-Brabant heeft hiervoor samen met de Brabantse omgevingsdiensten een stappenplan ontwikkeld. Dit stappenplan is gebaseerd op het Handboek Omgevingsveiligheid van het RIVM en biedt handvaten voor gemeenten en provincies om de juiste afwegingen te maken bij ontwikkelingen binnen aandachtsgebieden.
Het ‘Stappenplan voldoende bescherming binnen aandachtsgebieden’ doorloop je per aandachtsgebied (brand/explosie). Aan de hand van een aantal stappen bepaal je welke veiligheidsmaatregelen je kunt treffen om een ontwikkeling binnen een aandachtsgebied veilig te ontwerpen. Als je bij het doorlopen van de stappen concrete maatregelen wil nemen, moet je onderbouwen wat het effect van de maatregel is en in welke mate de maatregel bijdraagt aan het veilig ontwerpen van de nieuwe ontwikkeling. Daarnaast maak je een kosten-effectiviteitsafweging.
Om te komen tot een passende bescherming bij nieuwe ontwikkelingen maak je onderscheid tussen 3 verschillende beschermingsniveaus. De beschermingsniveaus zijn onderverdeeld in drie categorieën:
Maatregelenniveau A (wettelijk basisbeschermingsniveau)
Maatregelenniveau B (aanvullende bron- en omgevingsmaatregelen)
Maatregelenniveau C (aanvullende bouwmaatregelen)
De 3 maatregenniveaus volgen elkaar op in het stappenplan. Door het volgen van alle stappen, schaal je op naar een steeds hoger beschermingsniveau.
Concrete vraag:
Om dit afwegingskader/stappenplan te kunnen toepassen wordt de beleidskeuze gemaakt om de voorschriftengebieden explicitiet uit te zetten in het omgevingsplan. Nieuwe gebouwen zijn alleen toegestaan binnen een aandachtsgebied met middels een binnenplanse omgevingsvergunning waarbij je het stappenplan moet toepassen om aan te tonen dat er voldoende bescherming is. Zoals hierboven te lezen is, zou uit het stappenplan kunnen komen dat er, ondanks het uitzetten van het voorschriftengebied, nog steeds bouwkundige maatregelen benodigd zijn om te komen tot voldoende bescherming.
Mag je vanuit het stappenplan (vastgelegd in het omgevingsplan) bouwkundige maatregelen toepassen om te komen tot voldoende bescherming ondanks dat het voorschriftengebied uit staat? Dus ook de maatregelen die in het Bbl (4.90 tm 4.96) zijn opgenomen of gelijkwaardig zijn aan."

Antwoord:
Dit antwoord hebben we in afstemming met het ministerie opgesteld.
Allereerst verdient de poging van de provincie Noord-Brabant waardering. Het doel van het stappenplan is om gemeenten een handvat te bieden bij het afwegen van beschermende maatregelen binnen een aandachtsgebied. Als een gemeente na afweging van alle redelijkerwijs in aanmerking te nemen maatregelen wil bereiken dat voor een nieuw te bouwen gebouw binnen een brand- of explosieaandachtsgebied extra bouweisen als bedoeld in de artikelen 4.91 tot 4.96 Bbl gelden, biedt het Bkl in ieder geval de volgende mogelijkheden.

1. In het omgevingsplan wordt een brandaandachtsgebied of een explosieaandachtsgebied geheel of gedeeltelijk aangewezen als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied. Voor locaties waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten binnen een brand- of explosieaandachtsgebied is aanwijzing van die locatie als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied verplicht. Zolang nog geen brand- of explosievoorschriftengebied is aangewezen, gelden er geen extra bouweisen voor nieuwbouw of vervangende nieuwbouw van een gebouw dat op een locatie is toegelaten in het omgevingsplan tijdelijk deel. Gemeenten moeten uiterlijk voor het einde van de overgangsfase voor de omzetting van het omgevingsplan tijdelijk deel naar permanent omgevingsplan locaties binnen een brand- of explosieaandachtsgebied hebben aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied of gemotiveerd van aanwijzing hebben afgezien.
2. Onder voorbehoud van aanvulling van het overgangsrecht in het Besluit kwaliteit leefomgeving (via het Verzamelbesluit Omgevingswet 2023) wordt het mogelijk dat een gemeente, zolang het omgevingsplan tijdelijk deel nog niet is omgezet in een permanent omgevingsplan (dit kan ook gebieds- of themagericht), in een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit de locatie voor het nieuwbouwinitiatief aanwijst als brand- of explosievoorschriftengebied. Of aan de omgevingsvergunning voorschriften verbindt waarbij de extra bouweisen uit het Bbl van toepassing worden verklaard. Dit biedt soelaas voor bouwactiviteiten die in strijd zijn met het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan of waarvoor het omgevingsplan een verbod inhoudt om zonder omgevingsvergunning een bouwactiviteit te verrichten en de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning geen ruimte bieden om deze te verlenen.

Vervolgens willen we ingaan op de veronderstelling dat het besluit om af te zien van aanwijzing van een brand- of explosievoorschriftengebied moet blijken uit een expliciete regel in het omgevingsplan. Ook andere partijen hebben artikel 5.14, derde lid, Bkl in dezelfde zin gelezen. Maar de mogelijkheid om af te zien van aanwijzing moet gelezen worden als motiveringsvereiste, nu het in die bepaling om een bevoegdheid gaat. Afgesproken is om deze interpretatie te verduidelijken op de website van IPLO in samenhang met de bovengenoemde wijziging in het Verzamelbesluit Omgevingswet 2023.

Nu wat betreft de route van de binnenplanse omgevingsplanactiviteit: de regelgeving staat (artikel 5.14 Bkl in samenhang met § 4.2.14 Bbl) dit wel in de weg . Alleen het omgevingsplan (of met het nieuwe overgangsrechtelijke artikel tijdelijk ook de omgevingsvergunning voor de buitenplanse omgevingsplanactiviteit) leidt tot een brand- of explosievoorschriftengebied dat doorwerkt naar de bouwregelgeving (Als de brandvoorschriftengebied en een explosievoorschriftengebied niet zijn aangewezen, geldt artikel 4.90 lid 1 Bbl niet rechtstreeks). Dat is een beleidskeuze geweest.
Verder is deze constructie beleidsmatig niet in lijn met de beoogde gebiedsgerichte benadering van aandachtsgebieden. Deze permanente constructie voor binnenplanse omgevingsplanactiviteiten staat op gespannen voet met de hierboven genoemde tijdelijke voorziening voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten. De beoordeling of het nodig is om voor een concreet bouwproject extra bouweisen van toepassing te laten zijn, wordt doorgeschoven naar een later moment. Dit conflicteert met het uitgangspunt dat de gemeente al bij de vaststelling van het omgevingsplan een visie moet hebben ontwikkeld over het aanwijzen van voorschriftengebieden.

Ook vanuit de bouwregelgeving is niet direct enthousiast gereageerd over het idee dat op pas gebouwniveau en niet op gebiedsniveau wordt besloten over het toepassen van aanvullende bouwkundige eisen, omwille van de rechtszekerheid van de bouwer.

Vraag:
"PGS 15 opslag

Volgens het besluit externe veiligheid (Bevi) vallen opslagen groter dan 10 ton onder de werkingssfeer van dat besluit. Zo staat het ook in hoofdstuk 4 van de PGS 15 (groter dan 10.000 kg). Een opslag tot en met 10.000 kg valt dan niet onder het Bevi. In het Bkl staat onder B3 een opslagplaats van 10.000 kg of meer. Nu worden de opslagen van 10 ton dus ook vergunningplichtig. Is hier bewust voor gekozen?"

Antwoord:
Het klopt dat zowel het Bor, Bevi als de PGS 15 op dit moment spreken over een opslag die groter is dan 10.000 kg voor de vergunningplicht.
Het Bal spreekt in artikel 3.28 daarentegen van het opslaan van 10.000 kg of meer en ook het Bkl spreekt over een opslagplaats van 10.000 kg of meer. U heeft gelijk dat daardoor helaas een verschil zit in de oude en de nieuwe situatie; dit is bij ons weten geen bewuste afweging geweest, maar lijkt eerder te zijn ontstaan door het niet helemaal correct overnemen van deze grens. We zullen dit aan het ministerie meegeven en zij kunnen daarna de afweging maken of zij dit willen aanpassen of niet.

Vraag:
"Vanaf waar moet de afstand voor het brandaandachtsgebied en explosieaandachtsgebied gehanteerd bij snelwegen en spoorwegen?"

Antwoord:
Onder de huidige wet- en regelgeving onder artikel 16 Regeling basisnet:
Artikel 16
1Indien in bijlage I, kolom 5, onderscheidenlijk bijlage II, kolom 7, is aangegeven dat voor een wegvak, onderscheidenlijk baanvak, een plasbrandaandachtsgebied bestaat, geldt het desbetreffende wegvak, onderscheidenlijk baanvak, vermeerderd met een zone van 30 meter aan weerszijden van het wegvak, onderscheidenlijk baanvak, als plasbrandaandachtsgebied.
2Op een wegvak als bedoeld in het eerste lid wordt de breedte van de zone van 30 meter gemeten vanaf de buitenste kantstrepen.
3Op een baanvak als bedoeld in het eerste lid wordt de breedte van de zone van 30 meter gemeten vanaf de buitenste spoorstaven van de spoorbundel voor het doorgaand verkeer.
4Indien voor het wegvak waarvan een verbindingsboog aftakt een plasbrandaandachtsgebied is aangewezen, geldt de verbindingsboog vermeerderd met een zone van 30 meter, gemeten vanaf de buitenste kantstrepen, aan weerszijden van die verbindingsboog als plasbrandaandachtsgebied.
5In afwijking van het tweede lid wordt de breedte van de zone van 30 meter gemeten vanaf de buitenste kantstrepen van de hoofdrijbanen, indien in bijlage I, kolom 7, is vermeld dat een wegvak als bedoeld in het eerste lid is onderverdeeld in hoofdrijbanen voor doorgaand verkeer en parallelrijbanen voor lokaal verkeer.

Onder de toekomstige Omgevingswet staat dit onder artikel 8.7a van de Omgevingsregeling:
Artikel 8.7a (meten: afstanden aandachtsgebieden) 1. De afstanden voor de aandachtsgebieden, bedoeld in bijlage VII, onder C, bij het Besluit kwaliteit leefomgeving, worden gemeten: a. bij een weg, met uitzondering van het onder b bedoelde wegvak: vanaf de buitenste kantstrepen van de weg of een verbindingsboog die daarvan aftakt; b. bij wegvak N12 van de A10, knooppunt De Nieuwe Meer tot knooppunt Amstel: vanaf de buitenste kantstrepen van de hoofdrijbanen; en c. bij een spoorweg: vanaf de buitenste spoorstaven van de spoorbundel voor doorgaand verkeer. 2. Voor de ligging van een aandachtsgebied van een weg of spoorweg is de feitelijke situatie bepalend. 3. Als een besluit tot wijziging van weg of spoorweg is bekendgemaakt, is de ligging van die weg of spoorweg zoals weergegeven in dat besluit bepalend voor de ligging van het aandachtsgebied, totdat de feitelijke situatie overeenstemt met dat besluit.

Vraag:
"Volgens artikel 5.14, lid 4 moeten voorschriftengebieden geometrisch worden aangegeven in het omgevingsplan. Als de gemeente in omgevingsplan regels opneemt die verwijzen naar een programma externe veiligheid die bepaald wanneer de voorschriftengebieden aangaan en wanneer niet, kan het zijn dat deze gebieden pas na het vaststellen van het omgevingsplan aangewezen worden. Mag dit? En hoe moet dan omgegaan worden met lid 4
Voorbeeld regel. Er is een brandvoorschriftengebied binnen het brandaandachtsgebied, waar de aanvullende bouweisen gelden, bedoeld in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving als er een zeer kwetsbaar gebouw wordt gerealiseerd of als…xx uit programma externe veiligheid van toepassing is."

Antwoord:
Nee, volgens onze uitleg mag dat niet.
In de artikelen 5.12 en 5.13 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is aangegeven wat onder een brandaandachtsgebied en een explosieaandachtsgebied wordt verstaan en voor welke activiteiten die gelden.
In artikel 5.14 van het Bkl is geregeld dat in een Omgevingsplan een brandvoorschriftengebied en een explosievoorschriftengebied kan worden aangewezen, indien in dat plan sprake is van een brandaandachtsgebied en een explosieaandachtsgebied. In lid 4 van artikel 5.14 is bepaald dat in een omgevingsplan de geometrische begrenzing wordt vastgelegd van een brandvoorschriftengebied en van een explosievoorschriftengebied, zodat voor eenieder duidelijk is op welke plekken die regels gelden.
Wanneer de gemeente in omgevingsplan regels opneemt die verwijzen naar een programma externe veiligheid op basis waarvan wordt bepaald wanneer de voorschriftengebieden aangaan en wanneer niet, dan is niet voor eenieder op voorhand inzichtelijk vastgelegd dat op een bepaalde plek activiteiten kunnen plaatsvinden waarvoor voorschriften dienen te gelden die bij een brandvoorschriftengebied of een explosievoorschriftengebied behoren. Een belanghebbende kan dan geconfronteerd worden met aanvullende eisen, zonder de mogelijkheid te hebben gehad om daarop te reageren in het kader van het vaststellen van het Omgevingsplan.
Het is wel mogelijk om bepaalde activiteiten in een gebied toe te laten, die pas later in het kader van een programma externe veiligheid worden gerealiseerd, maar dan zullen op voorhand de bijbehorende beperkingen (voorschriften) eveneens in het Omgevingsplan aan de orde moeten komen.

Vraag:
"Als er nu gebouwd wordt binnen het PAG moeten het gebouw voldoen aan afdeling 2.16 van het bouwbesluit, er gelden dus extra eisen als de aanvraag dit jaar nog wordt ingediend. Als deze in januari wordt ingediend en de gemeente heeft het voorschriftengebied nog niet in haar omgevingsplan opgenomen hoeven er dus geen extra bouwkundige maatregelen getroffen worden, zoals brandwerendheid. Klopt dit en wat kan een gemeente doen om toch de bouwkundige maatregelen af te dwingen?"

Antwoord:
Onder de Omgevingswet is in artikel 5.14 lid 5 van het Bkl een uitzondering opgenomen voor brandvoorschriftengebieden bij Basisnetroutes, specifiek voor de huidige PAG. 

In de NvT van dit artikel staat:
"Bij het basisnet heeft de gemeenteraad de in het tweede lid bedoelde discretionaire bevoegdheid niet voor zover het brandaandachtsgebieden betreft die bij ministeriële regeling zijn aangewezen als brandvoorschriftengebied. Daarmee wordt het geldende beleid voor plasbrandaandachts-gebieden bij het basisnet voortgezet. Voor deze brandaandachtsgebieden golden die voorschriften al op grond van het Bouwbesluit 2012. Aandachtsgebieden bij het basisnet zijn aangewezen bij ministeriële regeling. In de Regeling basisnet waren een aantal spoorwegen (baanvakken) en wegen (weggedeelten) waarover substantiële hoeveelheden brandbare vloeistoffen worden vervoerd, aangewezen. Het betreft hier wegen en spoorwegen die de grote chemische clusters in Nederland met elkaar verbinden. Deze aandachtsgebieden gelden via de ministeriële regeling ook als brandvoorschriftengebieden."
Via artikel 2.24 van de Omgevingsregeling en de daarin opgenomen verwijzing naar de bijlagen van Regeling Basisnet is te achterhalen om welke wegen en spoorwegen het gaat.

In de NvT bij artikel 2.24 Or is te lezen: [...]  "Normaliter wijst het bevoegd gezag een brandaandachtsgebied aan als brandvoorschriftengebied. In artikel 5.14, zesde (nu vijfde) lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving is bepaald dat dat niet het geval is bij onderdelen van het basisnet waarvoor een locatie bij ministeriële regeling als brandvoorschriftengebied is aangewezen. Hiermee wordt de situatie uit het Besluit externe veiligheid transportroutes en het Bouwbesluit 2012 voortgezet, op grond waarvan binnen plasbrandaandachtsgebieden extra bouwvoorschriften golden."

We hebben dit ook besproken met het ministerie en inderdaad geldt voor deze in de Regeling Basisnet aangewezen wegen direct een voorschriftengebied met bouwkundige maatregelen, zonder dat de gemeente hier iets voor moet regelen/besluiten. Wel is de verwachting dat  per 1/1/2025 hier een wizjiging in komt en het beleid voor deze voorschriftengebieden bij het Basisnet gelijk wordt getrokken met de andere aandachtsgebieden/voorschriftengebieden; namelijk dat ook in dit geval de gemeente een aandachtsgebied als voorschriftengebied moet gaan aanwijzen en deze daarmee niet meer direct geldt (voor zeer kwetsbare gebouwen geldt die keuzevrijheid niet).
Daarnaast is het goed om te weten dat een wijziging gepland is in het Verzamelbesluit Omgevingswet 2023 die hier aan raakt en per 1 januari 20204 van kracht wordt (als het goed is), namelijk dat een voorschriftengebied niet alleen via het omgevingsplan maar ook via een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) kan worden aangewezen (en dus ook eventueel via een bopa gemotiveerd kan worden waarom wordt afgezien van aanwijzing van een voorschriftengebied).