Thema's

Aandachtsgebied

Waarom de beleidsvernieuwing?
De eerste aanleiding voor de beleidsvernieuwing is gelegen in de Omgevingswet. Het motto van deze wet is: 'ruimte voor ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit'. Het motto is vertaald in twee maatschappelijke doelen: (1) Een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit bereiken en in stand houden. (2) De fysieke leefomgeving doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen om er maatschappelijke behoeften mee te vervullen. Om deze maatschappelijke doelen te halen zijn er vier verbeterdoelen geformuleerd: (1) De inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht vergroten. (2) De fysieke leefomgeving samenhangend benaderen. (3) De bestuurlijke afwegingsruimte voor de fysieke leefomgeving vergroten. (4) De besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving versnellen en verbeteren. 

Voor de realisatie van deze doelen is het nodig om zo vroeg mogelijk in het proces van voorbereiding van omgevingsplannen tot een integrale bestuurlijke afweging te komen, dus inclusief omgevingsveiligheid. 

De tweede aanleiding was de oproep van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer in 2013 aan het kabinet om het beleid voor omgevingsveiligheid (het omgaan met gevaarlijke stoffen) te vernieuwen. De oproep was om de afweging van omgevingsveiligheid minder te laten bepalen door een abstract risicogetal gerelateerd aan het aantal doden. In plaats daarvan wenste het parlement een bredere en meer betekenisvolle bescherming. In de afweging moeten dan ook andere aspecten zoals het aantal gewonden en de schade aan milieu en economie worden betrokken. Centraal stond daarbij het voorkomen van maatschappelijke ontwrichting. 

In de huidige regelgeving start het denkproces over omgevingsveiligheid met een per situatie te berekenen en voor bestuurders lastig te interpreteren risicogetal voor dodelijke slachtoffers. Met nieuwe regelgeving start het proces met een direct beschikbare geografische weergave van gebieden rond bepaalde activiteiten met gevaarlijke stoffen. In deze gebieden is bestuurlijke aandacht nodig voor het waarborgen van de veiligheid vanwege een mogelijk incident met brand, explosie of vrijkomende giftige stoffen.

Wat is de juridische betekenis van een aandachtsgebied?
In artikel 5.2 van het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) is de verplichting opgenomen dat in het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente rekening moet worden gehouden met de mogelijkheden voor rampenbestrijding, hulpverlening en zelfredzaamheid. Daarbij gaat het ook om de bescherming van vitale infrastructuur, zoals energiecentrales, drinkwatervoorzieningen en centra voor verwerking en beheer van databestanden.

Bij de aandachtsgebieden gaat het om één van de ramptypes: incidenten met gevaarlijke stoffen. Uitgaande van bepaalde criteria voor warmtestraling, overdruk en concentratie van vrijkomende gevaarlijke stof introduceert het Bkl drie categorieën aandachtsgebieden: een brandaandachtsgebied, een explosieaandachtsgebied en een gifwolkaandachtsgebied. De criteria zijn aangegeven in artikel 5.12 van het Bkl. In een omgevingsplan moet voor gebouwen en locaties binnen een brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebied rekening worden gehouden met de kans op een ramp met veel slachtoffers als rechtstreeks gevolg van een incident bij een activiteit met gevaarlijke stoffen. Het gaat hierbij kort gezegd om gebouwen en locaties waar mensen verblijven. Deze gebouwen en locaties zijn aangewezen in bijlage VI bij het Bkl. De bovengenoemde verplichting voor de gemeente is geregeld in artikel 5.15, eerste lid, van het Bkl.

Het tweede lid van artikel 5.15 bepaalt op welke wijze in ieder geval aan de verplichting uit het eerste lid wordt voldaan. Kort gezegd komt het tweede lid er op neer dat bij het toelaten van de genoemde gebouwen en locaties binnen een aandachtsgebied een bestuurlijk afweging moet plaatsvinden van de te treffen beschermende maatregelen voor personen in die gebouwen en op die locaties. Deze verplichting bestaat ook al op grond van de huidige regelgeving voor externe veiligheid. Omgekeerd moet ook een bestuurlijke afweging plaatsvinden bij het toelaten van een activiteit met gevaarlijke stoffen die een aandachtsgebied met zich meebrengt.

Op de bestuurlijke afweging van maatregelen wordt in het antwoord op de hierna volgende vragen verder ingegaan.

Welke functie heeft een aandachtsgebied?
Een aandachtsgebied dient er toe om het bevoegd gezag, bij het vaststellen van een omgevingsplan of projectbesluit of het verlenen van een omgevingsvergunning voor een activiteit met gevaarlijke stoffen, expliciet te laten nadenken over de risico’s en mogelijke effecten van een incident met gevaarlijke stoffen. Vrij vertaald houdt de bestuurlijke afweging binnen een aandachtsgebied in dat met gezond verstand wordt nagedacht over de hoogte van het risico en de mogelijke gevolgen van een incident. Die aandacht moet er toe leiden dat het bevoegd gezag in de omgeving van die activiteit maatregelen afweegt om personen in gebouwen en op locaties in de buitenlucht te beschermen en om maatschappelijke ontwrichting te voorkomen.

Hoe vindt de bestuurlijke afweging binnen een aandachtsgebied plaats?
In het algemeen geldt voor het benutten van bestuurlijke afwegingsruimte dat de gemeente rekening houdt met de samenhang van de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en van de direct daarbij betrokken belangen. Verder moet een gemeente bij het benutten van bestuurlijke afwegingsruimte rekening houden met andere bestuursorganen en stemt daarmee af als dat nodig is. Bijvoorbeeld als de gezondheids- en veiligheidsaspecten van een bedrijventerrein over de grenzen van de gemeente reiken. Dan ligt het voor de hand dat gemeenten met elkaar afstemmen bij het opstellen van regels voor het bedrijventerrein.

Omgevingsveiligheid is één van die belangen. Bij de afweging van maatregelen binnen een aandachtsgebied moet het bevoegd gezag de risico’s en het mogelijk effect van een incident betrekken. Het aandachtsgebied begrenst het gebied waar deze afweging voor omgevingsveiligheid moet plaatsvinden. In de motivering van het besluit moet het bevoegd gezag de gemaakte keuzen onderbouwen. Het ligt hierbij voor de hand dat gemeente in het deel van het aandachtsgebied met het hoogste risico meer maatregelen overweegt respectievelijk treft dan in het deel waar de risico’s lager zijn. Het Handboek omgevingsveiligheid van het RIVM biedt hiervoor aanknopingspunten.

Zijn er naast gelijkwaardigheid andere handvatten om het een aandachtsgebied te nuanceren en deze zaken mee te nemen in de overweging (zoals PR contouren)?
In het omgevingsplan en bij verlening van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een milieubelastende activiteit moet het bevoegd gezag rekening houden met het groepsrisico binnen een aandachtsgebied. Aan die verplichting voldoet het bevoegd gezag door beschermende maatregelen af te wegen voor zeer kwetsbare, kwetsbare en beperkt kwetsbare gebouwen en kwetsbare en beperkt kwetsbare locaties. Bij deze afweging kan het bevoegd gezag de hoogte van het plaatsgebonden risico als indicator gebruiken. Om die reden is in de Omgevingsregeling voor alle activiteiten waarvoor het aandachtsgebied moet worden berekend, bepaald dat de gegevens en bescheiden die bij de aanvraag om een omgevingsvergunning moeten worden verstrekt, naast de PR10-6 contour ook de PR1010-7 en de PR10-8 contour van het plaatsgebonden risico moeten bevatten. FAQ Kennistafel transport gevaarlijke stoffen, 1/7/2020

Hoe robuust is het aandachtsgebied voor nieuwe ontwikkelingen?
Gemeenten moeten op grond van de Omgevingswet een omgevingsvisie vaststellen. De omgevingsvisie bevat onder meer de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en het behoud van het grondgebied. Afhankelijk van de behoefte aan groeiruimte voor activiteiten met gevaarlijke stoffen kan een gemeente in het omgevingsplan een aandachtsgebied toelaten waarmee ruimte wordt gereserveerd voor toekomstige activiteiten met gevaarlijke stoffen. Nieuwe activiteiten of veranderingen van bestaande activiteiten moeten binnen de in het omgevingsplan aangegeven grenzen van het aandachtsgebied blijven. Als dat niet lukt, kan de gemeente overwegen om het omgevingsplan aan te passen.

Het gemeentelijke beleid kan er ook op gericht zijn om het aandachtsgebied op termijn te verkleinen, bijvoorbeeld om daarmee ruimte te scheppen voor grote woningbouwprojecten. In dat geval zal de gemeente bij het vestigingsbeleid op het bedrijventerrein hiermee rekening moeten houden. Bij een verkleining van een aandachtsgebied moeten de rechten van bestaande bedrijven wel gerespecteerd worden.

Hoe moet worden omgegaan met een ontsteking op de ‘inrichtingsgrens’ in het geval van een explosie-aandachtsgebied voor niet-Seveso inrichtingen?
In bijlage VII bij het Bkl is voor activiteiten met vaste afstanden voor het aandachtsgebied aangegeven vanaf waar de aandachtsgebieden moeten worden bepaald. De in de Omgevingsregeling voorgeschreven rekenvoorschriften, opgenomen in het Handboek Omgevingsveiligheid van het RIVM, bevatten de uitgangspunten voor activiteiten waarvoor het aandachtsgebied berekend moet worden..

Welke scenario’s worden meegenomen bij het rekentechnisch bepalen van de aandachtsgebieden voor activiteiten met externe veiligheidsrisico’s?
Dit volgt uit het rekenvoorschrift en de stappenplannen uit het Handboek Omgevingsveiligheid. Meer informatie is te vinden via de website van het RIVM.

Klopt het dat het aandachtsgebied voor PGS15 > 10 ton berekend moeten worden? Zo ja, waarom is dit niet vermeld in Bijlage VII?
In het BKL bijlage VII onder B, onder 3, staan afstanden voor het plaatsgebonden risico vermeld voor het opslaan van gevaarlijke stoffen in verpakking in hoeveelheden van meer dan 10.000 kg, voor zover het gaat om opslagpaatsen van ten hoogste 2500 m2 en stoffen met het in tabel B.3 vermelde maximale stikstofgehalte en blussysteem. Voor deze categorie werd het vooralsog niet nodig geacht aandachtsgebieden te bepalen.  Voor het opslaan van gevaarlijke stoffen onder de condities vermeld in bijlage VII, onder E, onder 5, moeten zowel het plaatsgebonden risico als het aandachtsgebied worden berekend. Het ligt in de bedoeling om bij de eerstvolgende wijziging van het Bkl te bezien of voor de eerstgenoemde categorie brandaandachtsgebieden (met een vaste afstand) moeten gelden.

Nu is de psu file geen verplicht onderdeel van de vergunningaanvraag. Is dit onder de Omgevingswet wel te verplichten?
Vooralsnog is de psu-file geen aanvraagvereiste (zie de Omgevingsregeling)

Hoe werken de gifwolk aandachtsgebieden?
De gifwolkaandachtsgebieden gelden eveneens van rechtswege, zodra er sprake is van een risicovolle activiteit waarvoor die aandachtsgebieden zijn bepaald in (de bijlage bij) het Bkl. Voor deze gebieden geldt de verplichting uit artikel 5.15 van het Bkl onverkort. Dat wil zeggen dat in een omgevingsplan rekening moet worden gehouden met de kans op overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door die activiteit. Er is geen verplichting om voorschriftengebieden vast te stellen in verband met een gifwolkaandachtsgebied. De bouwkundige maatregel van afsluitbare mechanische ventilatie is een algemene eis die voor alle nieuwbouw geldt.

Wanneer treedt het aandachtsgebied in werking?
Zodra de Omgevingswet in werking is getreden, gelden ook de regels over aandachtsgebieden. Daarom is het zo belangrijk dat alle overheden nu al zorg dragen voor een tijdige digitale ontsluiting. Via het Impulsprogramma Omgevingsveiligheid wordt dit financieel mogelijk gemaakt.

Ga terug naar de hoofdpagina vragen en antwoorden voer de omgevingswet (FAQ)